编者按：

　　“十三五”时期是全面提升综合减灾能力的关键时期，防灾减灾救灾工作面临灾情形势复杂多变、综合减灾基础依然薄弱、国际防灾减灾救灾任务不断加重等诸多挑战。随着我国城市化进程的不断加快，在建设安全城市的过程中，如何健全防灾减灾救灾体制？如何开展综合风险防范？在防灾减灾救灾中，如何最大效益化地利用卫星应用资源？社会组织如何参与防灾减灾救灾全过程而不被诟病？

　　中国气象报记者结合防灾减灾救灾领域的专家、学者在第七届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛上的精彩论述，深入挖掘，就一系列问题予以试解，供读者参考。

　　防灾减灾救灾体制

　　需引入市场机制 制订公平准则

　　中国气象报记者 张静

　　近年来，灾害风险已经不再是单一灾种的发生风险，而是呈现出人为因素与自然因素耦合发生的多灾种态势。民政部国家减灾中心副主任范一大表示：“未来，我国灾害风险管理面临着更为严峻的挑战，灾害风险面临着高度的复杂性和不确定性。”

　　对此，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇抛出了实际问题：“在城乡统筹、城镇化水平不断提高的大背景下，城市中的救灾工作要如何开展？”农科院农业资源与农业区划研究所研究员李茂松也发问：“农业生产系统的开放性决定了其在灾害风险中受影响的程度，农村依然是灾害防御的薄弱地区。新形势下，如何减轻灾害对农业生产的影响？”

　　一系列的现实问题被摆在了突出位置，防灾减灾救灾的机制必须改革，怎么改革?

　　范一大表示：“了解灾害风险、管理灾害风险、应对灾害风险需要多个政策的支持。特别是在市场化的今天，如何将市场机制引入防灾减灾救灾工作中，值得思考。巨灾保险就是市场机制中的典范。”

　　北京工商大学经济学院保险学系主任王绪瑾说：“随着我国防灾减灾救灾体制机制的健全，巨灾保险制度已成为风险管理不可或缺的要素。巨灾保险制度是国家治理专业化的必要条件，要通过市场化方式来解决，以增强国民凝聚力。”

　　中国人民大学教授郑功成指出，市场机制、社会机制在目前我国防灾减灾救灾领域发挥的作用不足。政府不能包办，要突出重点、保障重点，这些重点包括学校、医院、基础设施、公共设施等；支持建立防灾减灾救灾社会组织与防灾减灾市场机制，制订公平的市场准则。

　　“全面深化改革明确提出要发挥市场在资源配置中的作用，特别是城市建设，必须要应对挑战、防患于未然，转变防灾减灾救灾的方式，不能由政府包办，要充分调动市场的积极性，发挥社会力量的能动性。”杨宜勇说。

　　中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所副教授王宏伟直言，随着经济社会的发展，突发事件频发、多发，我国应急管理方向性变革亟待推进。如沿江地区常出现洪涝灾害，显然防洪、防涝已经有经验类的措施可以采取，而非常规的突发灾害，科学防灾减灾需要健全的体制机制保障，市场机制具有调控作用，在防灾减灾救灾中的效益不可估量。

　　但不可否认，目前，我国防灾减灾救灾工作政府包办太多，市场主体投入仍然十分有限。总体而言，减灾投入总量仍不足，比如在水利、环境治理上欠账太多，而综合减灾投入几无。在投入主体上，重政府轻市场，重家庭弱社会，重中央责任轻地方责任；在投入环节中，重救灾重建，轻规避预防；在投入领域中，重工程轻非工程措施。“这就需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场发挥效益。”郑功成建议。

　　以灾害保险为例，我国正逐步实施巨灾保险制度。在上海，针对自然灾害的社区保险正在试行；在安徽，农业保险正在逐步开展……正如国家防灾减灾救灾规划 （2011-2015） 所述，建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险转移中的作用，拓宽灾害风险转移渠道，推动建立规范合理的灾害风险分担机制。

　　此外，防灾减灾救灾引入市场机制可采取民营化、特许经营等方式，真正让市场在防灾减灾救灾中“发声”。

　　卫星应用产业

　　在灾害应急中可以走得更远

　　中国气象报报记者 卢健 

　　2015年6月1日21时30分许，载有454名旅客和船员的“东方之星”号客轮突遇罕见下击暴流，在长江湖北监利段倾覆，442人死亡。在第七届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛上，国务院应急管理专家组组长闪淳昌时隔一年回顾起这个特别重大灾难性事件时，再一次让现场听众陷入沉痛。

　　其间，闪淳昌特别强调了一个细节。“‘东方之星’的翻沉时间是在21时30分左右，然而直到23时30分左右，才有人发现该航段“没了”一条船，最佳的救援时间就在这两个小时中浪费掉了。

　　“在灾害发生后，如能第一时间发出警报，就能对减少灾害损失起到很大作用。”中国卫星导航工程中心研究员王如龙认为，基于卫星定位，海事值班人员可以通过船舶自动识别系统判断船只是否发生异常；而船舶遇险自动报警的设备（GMDSS）更是可以在灾害发生后第一时间向外界发出警报。目前，此类设备和系统已经有成熟产品推出，而让王如龙遗憾的是，“东方之星”上并没有装载。

　　卫星的遥感、定位能力在防灾、减灾、救灾中有着无可比拟的优势，从其在近几年地震、山洪等灾害的监测预警和抢险救灾工作中发挥的作用就可以看出来。然而，除了在卫星的研制、发射上下功夫之外，如何让已有卫星资源最大限度地在灾害应急中发挥作用，现阶段仍有许多技术层面和非技术层面的问题急需解决。

　　比如，GMDSS技术成熟而内河船舶上并没有安装就是典型的非技术问题，武汉理工大学交通学院教授刘清就此呼吁：“在经济条件允许的情况下，国家应尽快强制要求船只安装遇险自动报警系统。”

　　“可以肯定地说，卫星遥感已经成为国家防灾减灾的重要信息支撑之一。我们有很多卫星，很多数据、模型、产品和平台，但它们之间都是独立的、单要素的，而非综合的。这阻碍了卫星资源形成合力。”在民政部国家减灾中心卫星遥感部副主任、副研究员李素菊看来，最好的办法就是建立一个综合的防灾减灾空间信息平台，建立机构合作机制，在这样的条件下，将国内外的遥感卫星资源整合起来，这对综合、高效利用卫星数据有十分积极的作用。

　　中科遥感科技集团董事长王晋年直接用产品“遥感集市”表明了观点。“它的主要目标之一就是将多个归口方的卫星资源整合起来。在这里，‘遥感集市’起到了一个桥梁的作用。”王晋年说。

　　资源整合是将所有盘子里的东西整理到一个篮子里，发挥“1+1＞2”的作用；而与此同时，在防灾减灾救灾的实践中，相关部门也面临着“1”的数量不够的问题。中国遥感应用协会常务副秘书长卫征说，2014年马航MH370客机失联后，国务院要求每天调动十几颗卫星，开展相关搜寻工作，每天必须要完成当天数据的研判。在搜寻范围跨越印度洋和太平洋、工作强度很大的情况下，他们仍集中力量完成了这一艰难任务。“在国家启动一级、二级响应的情况下，我们的力量尚可；但现实中大量发生的是中小型灾害，单靠政府财政是难以支撑的，需要有一定机制，鼓励相关企业参与进来。”卫征说。

　　而在技术层面，王晋年提出，现阶段，卫星在减灾、救灾时的快速反应能力合格，但在信息的快速处理、挖掘等方面的能力还有待提升。

　　“现阶段，我们对卫星遥感数据的挖掘大多还在‘看图’阶段，多应用于减灾、救灾阶段；但是我们要理解一点，就是遥感数据具有大数据的特征，从长远来看，不能只满足于看图。”曾经在美国国家航空航天局工作多年，参与过美国中小河流洪水预警模型创建的清华大学水利水电工程系教授洪阳认为，通过进一步挖掘数据，可以建立多灾种监测、预警模型，做灾害预报，真正做到防患于未然。

　　社会组织

　　如何参与防灾减灾救灾

　　中国气象报记者 牛彦元

　　5月5日，民政部救灾司会同国家减灾中心及8家基金会举行桌面演练，首次通过信息平台支持引导有关社会力量发挥专业特长和优势，有序参与灾情收集和快速评估、应急响应、过渡安置、恢复重建等工作，协同开展救灾行动。

　　“这种指导对于社会力量参与救援来说具有非凡意义。”北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强说。

　　曾经，社会组织在参与防灾减灾救灾工作时，负面新闻总是“如影随形”。

　　2014年超强台风“威马逊”过后，琼粤桂三地数十万受灾群众在高温炎热、水电中断的情况下等待应急救助。而此时运往灾区的物资中红十字会调拨的几千条棉被和夹克衫引爆了舆论。虽然许多专家站出来声援，称当地潮湿、昼夜温差大送棉被其实不乏科学性，但仍有许多公众不买账。

　　公众对社会力量参与救灾存在的顾虑就是专业性。参与现场救援任务的女士穿着裙子高跟鞋，志愿者到了现场不参与救援却先拍照，救灾机构在募捐时的钱款账目不清……这些都是社会救援组织广受诟病的几个方面。

　　如何在救灾中不被诟病，让好心也能办出“好事儿”。深圳壹基金公益基金会防灾减灾部主任李建强认为，社会组织应建立联合协作机制，拥有自我约束与自我协调的功能，是专业性得以体现的有力保障。

　　但是，单纯的社会力量联合也具有局限性。民政部救灾司司长、国家减灾中心主任庞陈敏表示，在常态情况下社会力量的横向联合是有益的，但是在紧急救灾援助时，虽然各方社会力量的救灾价值观基本一致，但也无法避免地存在利益矛盾、理念不合等情况，很难形成核心力量。此时，就需要政府的领导，为应急情况下的社会力量联合搭建有效的平台，指导其参与救援工作。

　　事实上，从四川雅安到甘肃岷县漳县再到云南鲁甸的灾害救援中，在各地主管部门的支持指导下，灾害治理“政社协同”平台已经发挥了重要的作用。如雅安的“群团组织服务中心”、甘肃的“社会组织联合救灾平台”、云南的“社会组织救援服务平台”等，初步探索出政府主导、多元联动、社会组织精准参与的救灾新机制，并构建起较为完备的信息沟通、协调服务、资源对接体系，社会力量理性科学参与救灾作用进一步彰显。

　　张强认为，“政社协同”的模式构建起社会组织参与救灾的制度保障机制，能够积极化解社会组织参与救灾的身份问题，通过在平台备案使社会组织取得合法身份，从而强化与灾区一线救灾指挥部、救灾中心、民政部门、群团组织等的沟通协调，保证救灾人员、物资、资金等需求信息高效发布，保障社会组织对其募捐物资所有权和分配权，从而提高救灾效率。

　　然而，在“政社协同”的具体实践过程中，依然存在基层政府部门及公众对社会组织参与救灾的认知度不高、支持不够的现象，从而影响其参与救灾的积极性和实际救灾效率。

　　针对上述问题，国家减灾委专家委委员童星认为，首先，应从国家层面出台相应政策，充分发挥社会组织专业性、灵活性等优势。其次，把购买社会组织服务纳入重建总体规划中，将灾后重建中的部分公共服务职能转交社会组织承担，建立起政府主导、社会组织参与的多元化恢复重建模式，支持和吸引社会组织在重建中持续发挥积极作用。

　　实际上，社会力量并不是公众的对立面。中山大学社会学与人类学院副教授方芗认为，社会救援力量应该成为政府与群众之间双向沟通的有效桥梁，将一批公众信任的有专业知识的人投入到救援中，会使得公众对政府救援产生更大的信任感。

　　智慧城市

　　管理风险才能保证安全

　　中国气象报记者 王敬涛

　　“所有人都知道预防比治疗更重要，但预防只得到很少的奖赏。”著名的风险管理理论学者纳西姆·尼古拉斯·塔勒布在《黑天鹅：如何应对不可预知的未来》中写道。但不能因为“很少的奖赏”，而不重视预防的重要性。我国城市化进程不断加快，使人口和资产财富高度集中，建筑物，油、气、水、电等生命线工程密集，加大了城市病的风险。如何预见风险，主动保障，使各类突发事件对城市造成的影响最小化？

　　国家发改委、工信部、科技部等八部委印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》 提出，到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，聚集和辐射带动作用大幅增强，综合竞争优势明显提高，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效。

　　“智慧城市首先是一个安全健康的城市。”清华大学工程物理系教授苏国锋说，“应该以公共安全科技为支撑，结合物联网、大数据、云计算、宽带移动互联等现代信息技术，感知城市运行，分析城市时空与人类耦合关系，深度挖掘城市安全健康运行规律，构建融城市安全运行感知、预测预警、智能管控和辅助决策支持为一体的智慧安全城市。”

　　近些年，城市洪涝灾害发生频繁，造成的损失和影响不断加重。与此相关的研究和管理方法已引起国际社会与各国政府的极大关注，也成为城市灾害风险治理领域的热点问题之一。

　　以上海为例，其地处长江三角洲冲积平原，地势低平、三面环水，黄浦江、苏州河穿城而过。特殊的地理位置决定了上海容易遭受洪涝灾害，而未来气候变化与快速城市化将使上海成为洪涝灾害风险加速增长最快的城市之一。

　　上海师范大学地理系教授温家洪表示，应该进一步了解上海城市的洪水风险，特别是洪水巨灾的影响；加强洪水风险管理，将降低洪水风险融入到城市规划和发展中，综合实施工程性和非工程性措施，融合降低灾害风险举措与气候变化适应举措，针对不同的洪水风险类型需要不同的方法和策略，需要考虑经济、社会和环境的成本及效益；提高人们对洪水灾害的风险意识，真正从危机应急管理转向风险管理。

　　“对于所有城市而言，风险管理一定要提前。”温家洪说。

　　针对城市生态安全问题，2014年11月，住房和城乡建设部出台了 《海绵城市建设技术指南》；2015年、2016年，我国先后启动两批共30个海绵城市试点建设。

　　“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，本质是谋求道法自然、天人合一的发展模式与综合治理模式，将生态理念融入城市发展规划与综合治水规划之中，构建良性的水循环体系，而非碎片化的人造景观。”中国水利水电科学研究院总工程晓陶表示，“道法自然，就是按规律办事，在发展中既要遵循自然的规律，也要遵循经济社会的发展规律；天人合一就是要保护、利用以至增强自然的力量，以综合治理手段形成人与自然间的合力，在流域、城市、社区三重尺度上统筹考虑防洪排水治涝、径流污染防治、水资源利用与生态环境保护的需求，走出经济社会发展新常态下符合自身国情水情的综合治水之路。” 除了大众理解的“城市”外，山区城镇所面临的灾害风险也不容忽视。

　　据初步统计，仅中国西部山区有1000个以上的城镇坐落在多条泥石流的联合堆积扇上。在局地性暴雨激发下，可能同时暴发泥石流；特别是汶川地震后，大规模群发性泥石流暴发频繁。比如，云南昆明东川城区位于6条泥石流沟的联合堆积扇上，曾多次遭受泥石流的危害。

　　“大量灾害给了我们很多的警示。无论是在山坡地还是河谷地的开发利用，必须遵循合理适度的原则；确保山区溪流行洪空间，把防洪减灾需求作为河谷地开发和城镇建设的限制条件；加强灾害勘察与风险分析，把防灾规划融入城市建设规划中，同步规划，优先实施；提高山地城镇灾害防治标准，建立完善的灾害风险管理和巨灾应对机制。”中国科学院院士崔鹏说。