黄磊参加国际海事组织船舶温室气体减排工作组第一次会间会的总结
国际海事组织（IMO）船舶温室气体减排工作组第一次会间会（GHG-WG1）于
一、会议总体情况
本次会议共有33个国家的代表团参加，其中近半数是欧洲国家，包括希腊、德国、挪威、丹麦、荷兰、比利时等航运大国，英国、法国、意大利、西班牙等经济强国，塞浦路斯、马耳他等主要船旗国以及瑞典、芬兰、波兰、葡萄牙等国家。亚洲共有7个国家的代表团参会，除中国、日本、韩国等三大造船行业的巨头外，还有印度、沙特阿拉伯、新加坡和土耳其等四个国家。美洲共有6个国家参加会议，分别是巴哈马、巴西、加拿大、智利、巴拿马、美国；大洋洲共有3个国家参会，分别是澳大利亚、新西兰和马绍尔群岛。非洲只有南非一个国家的代表团参加会议。
此外，还有一些联合国机构（联合国气候变化公约UNFCCC）、政府组织（欧共体EC）、非政府组织（国际地球之友FOEI）、发动机制造业（欧洲内燃机制造商协会EUROMOT）、船级社（国际船级社协会IACS）、石油公司（石油公司国际海事论坛OCIMF、国际燃料业协会IBIA）以及各船东代表、工会组织（国际独立油船船东协会INTERTANKO、国际干货船船东协会INTERCARGO、波罗的海国际海事公会BIMCO、国际航运公会ICS）等出席了本次会议。
根据ISL（Institute of Shipping Economics and Logistics）发布的数据，按商船队规模排名的2006年世界航运大国（地区）前十名依次为希腊、日本、德国、中国、挪威、美国、中国香港、韩国、新加坡和英国，按船旗国划分的世界十大商船队的排名依次为巴拿马、利比里亚、巴哈马、希腊、马耳他、塞普路斯、挪威、新加坡、中国和日本。这些国家和地区中除中国香港和利比里亚外全都派代表团参加了会议。
在会议开幕式上，IMO秘书长、挪威贸易与工业部部长、挪威环境与国际发展部部长先后致辞，都强调了海事温室气体减排的必要性与紧迫性。会议主席向大会提交了本次会议的议程表并获得通过。
按照会议主席提交的议程表，本次会议的主要议题包括：（1）为新船编制CO2设计指数；（2）审议《船舶CO2排放指数自愿试用临时导则》（MEPC/Circ.471）；（3）研究国际航运温室气体减排机制，包括全球燃油税征收以及联合征收机制、排放交易机制(ETS)以及或者清洁发展机制(CDM)；（4）发展最佳实践方案，从设计、实施、费－效分析，法规、法律以及船舶工业的影响，船旗国、港口国及其他方考虑可能实现的减排水平；（5）向IMO海上环境委员会第58次全会（MEPC 58）提交一份本次会议的书面报告。
在本次会议前，代表团通过预案会明确了中国政府的基本立场，在会议过程中代表团根据会议预案分工协作，参加了全部大会和会下磋商，在关键问题上表达并坚持了我方原则立场，完成了各项参会任务。
二、主要议题背景与会议成果
1、为新船编制CO2设计指数
船舶温室气体减排是2008年3月底在英国伦敦举行的IMO海上环境委员会第57次全会（MEPC 57）的重要议题；IMO秘书长在讲话中指出，随着国际社会对船舶温室气体关注的升温，IMO应在船舶温室气体减排工作中扮演重要角色，尽力避免区域性的或单边的行动。在MEPC 57次会议上，各缔约国就IMO未来船舶温室气体法规框架、减排措施、工作进程以及IMO关于船舶温室气体排放的研究等问题展开了讨论并取得了实质性进展。会议决定于2008年6月下旬在挪威奥斯陆召开船舶温室气体减排工作组第一次会间会，其中第一项议题就是讨论为新船编制CO2设计指数的问题。
丹麦和日本在MEPC 57次会议上承诺进行为新船编制CO2设计指数的预研究工作，并分别在6月份奥斯陆会间会召开之前向工作组提交了各自的新船CO2设计指数的计算公式。本次会议主要审议了丹麦和日本提交的两份提案，对新船CO2设计指数的计算公式进行了讨论并提出了修改意见。按照计划，这一新船CO2设计指数公式将提交2008年10召开的MPEC第58次全会批准。为了尽量延滞会议进程，我代表团在丹麦和日本向大会提交的两份文件的技术性问题上提出疑问，一方面强调丹麦和日本向大会提交提案的日期太晚，许多国家的代表来不及仔细研究这两份文件中的计算公式；另一方面强调这两份新船CO2设计指数均存在一定的技术性与方法学问题，建议大会慎重考虑新船CO2设计指数。大会最终未能就新船CO2设计指数问题达成一致，但丹麦提出的计算公式已经被基本确定，将提交MEPC第58次全会继续修改。
新船CO2设计指数问题对我国的造船行业存在潜在的不利影响。我国是造船大国，根据国防科工委船舶行业管理办公室的最新统计，2007年我国承接的散货船订单达到7611万载重吨，超过日本和韩国，位居世界第一。但是，我国造船行业的整体技术并没有达到世界先进水平，高效发动机等关键技术依然掌握在欧洲以及日韩等国家手中。由于新船CO2设计指数与发动机的效率、船型、运载量、航速等因素密切相关，欧洲以及日韩等国家利用手中的高效发动机技术、新船型设计方法等优势，可能很容易就达到新船CO2设计指数的要求，而我国的造船行业则可能需要向他们支付巨额专利费用才能达到新船设计要求。在下半年举行的MEPC第58次会议上，新船CO2设计指数很可能会被通过，我方应争取在造船行业技术转让问题上取得进展。
2、审议《船舶CO2排放指数自愿试用临时导则》
在船舶温室气体减排方面，MEPC第42次会议提出IMO有责任解决船舶温室气体排放问题，并同意制定一个关于船舶温室气体减排的政策性文件。经过将近五年的讨论，MEPC第49次会议批准了题为“IMO关于船舶温室气体减排的政策和措施”的文件草案。2003年11月，该草案在IMO第23次大会上得到了通过，决议号为A.963（23）。该决议的主要内容为：敦促海环会确定并建立为达到限制或减少国际海运温室气体排放所需的机制，为此，要优先建立温室气体排放基线，制定方法体系等。
对于IMO的A.963（23）号决议中关于敦促海环会制定描述船舶温室气体排放效率的方法并制定在实践中可以应用的导则问题，挪威、德国和英国等表现得非常积极，分别向海环会提交了建立指数系统的若干选择方案。经过几次会议的讨论，这三个国家向2004年10月召开的MEPC第52次会议提交了《船舶CO2排放指数系统导则草案》，旨在为船舶经营人建立一套指数系统，以便在试验阶段自愿采用。海环会请成员国对该方案进行试用，并向下一届会议提交报告。
应MEPC第52次会议的要求，印度、德国、挪威分别向MEPC第53次会议提交了上述导则草案的试用信息；日本、马绍尔群岛、韩国、国际独立油船船东协会INTERTANKO等也在MEPC第53次会议上提供了相关的口头信息。在我方努力下，该导则最终被设计为“自愿试用”的性质，在MEPC第53次会议上被通过，题为《船舶CO2排放指数自愿试用临时导则》，并作为通函“MEPC/Circ
导则为船舶进行CO2排放指数自愿试用提供了一般方法，使船舶经营人可以对其船舶在CO2排放方面的性能进行评估。由于CO2的排放与船用燃油的消耗有直接的关系，CO2指数也会为船舶的燃料效率提供有用的信息。MEPC第53次会议请海运业、相关组织及感兴趣的主管机关推动这一指南的试用，并向海环会报告试用结果。为了获得充足的试用信息及实践经验，委员会将会在MEPC58次会议及其之后的会议上对其进行修订。
《船舶CO2排放指数自愿试用临时导则》自发布以来，已有不少国家进行了试用。在本次奥斯陆会议上，日本、德国和国际独立油船船东协会INTERTANKO也均提交了试用结果。我代表团在发言中指出，由于《船舶CO2排放指数自愿试用临时导则》通过的时间尚短，并且大部分发展中国家无力执行，应优先提高发展中国家适用指南的能力。大会虽然根据试用情况对临时导则进行了修改，但强调将收集更多国家的试用信息，并将试用信息提交MEPC第58次全会继续修改。
3、国际海运温室气体减排机制
IMO的A.963（23）号决议虽然主要是从船舶温室气体排放的技术与方法学上讨论如何限制或减少排放以及如何开展相关工作，并没有写明成员国应当承担怎样的减排责任，但该决议提到：“京都议定书规定，UNFCCC附件Ⅰ国家应通过IMO力求限制或减少海运燃油消耗产生的温室气体排放（第2.2条）”。
在国际运输船舶温室气体减排机制方面，IMO各成员国应当承担怎样的责任始终是一个存在争议而且非常敏感的问题。中国、沙特阿拉伯、印度、巴西、南非等大多数发展中国家认为，UNFCCC以及《京都议定书》是全球限制或减少温室气体排放的主要国际文件。既然这些文件已经建立了发达国家和发展中国家具有“共同但有区别的责任”原则，并要求发达国家率先承担减排责任，那么IMO对此问题的讨论也应坚持UNFCCC和京都议定书已经建立的主要原则。而英国、挪威、日本等发达国家则认为，就国际海运而言，所有船舶必须在同一机制下营运，而且国际防污公约“MARPOL73/78”和IMO的其他公约中遵循的“不优惠条款”原则也应适用于此种情况。
经过几次会议的讨论，海环会始终未就上述原则问题达成共识。因此，在MEPC第52次会议上，海环会同意采取两步走的方法讨论温室气体排放问题：第一步为与温室气体限制或减排有关的技术问题；第二步为政策性问题，包括“平等适用”或者“共同但有区别的责任”的适用。
但是，早在MEPC第42次会议上，美国就针对减排机制问题提出应当对技术、营运及基于市场的方法进行研究，在IMO关于船舶温室气体排放的政策文件中，基于市场的方式也被列为可行的解决方案。此后，英国、挪威等也相继提出过开展排放贸易的设想，因为根据IMO大会A.963（23）号决议，排放贸易属于一种营运性及基于市场的温室气体减排手段，可以在制定船舶温室减排战略时予以考虑。但是由于排放贸易涉及到减排责任等原则性敏感问题，始终没有取得实质性进展。在MEPC第55次会议上，英国再次提到排放贸易的背景以及在海运业引入此种机制的若干方法。在MEPC第56次会议上，挪威在提案中给出了一个新的船舶CO2减排机制，即“全球燃油税征收以及联合征收机制”（Global levy/hybrid mechanism）;该机制不需要确定排放基线和分摊额度，而是根据所有从事国际运输船舶的燃油消耗量来征收“CO2税”来建立一个国际基金。此基金可以用于船舶温室气体减排以及从其他不同的交易机制或体系中购买其他行业的排放份额；也可以作为发展中国家应对气候变化项目的资金来源之一。
在MEPC第56次会议上,虽然大多数代表团表示挪威的建议值得进一步考虑；但也有代表团提出如果征收统一的“CO2税”，就可能对非附件Ⅰ国家的贸易和发展造成不利的影响，需要更多的数据来研究这种方式会对发展中国家产生怎样的影响；另一些代表团则表示，IMO内的任何行动都不应当与UNFCCC中“共同但有区别的责任”这一基本原则相违背。
MEPC第57次会议对全球燃油税征收方案进行了讨论，但由于在一些实际实施中可能遇到的问题上未能达成一致，如谁来征收以及如何征收、征收税款如何分配、如何将其整合到现有环境税款征收体系中、是否有足够的清洁发展机制(CDM)为此买单等，全球燃油税征收方案在奥斯陆会间会上将进一步被讨论。
在本次会议上，中国、沙特阿拉伯、印度、巴西、南非等发展中国家对全球燃油税征收都表示了反对，强调IMO的行动应该符合UNFCCC和京都议定书的原则，在京都议定书原则下的CDM机制应该是附件I国家应对温室气体减排的手段，IMO不应当另立炉灶去建立与公约和议定书相左的减排机制。另一方面，即使能够征收燃油税，所征收上来的税金也应当全部用于发展中国家的适应与减缓措施、技术转让以及能力建设。但也有代表团提出，一部分税金应当用于提高船舶燃油效率的研发。中国、巴哈马、印度和沙特阿拉伯也建议，既然当前全球的油价已经居高不下，这已经促使船舶运营人在千方百计的寻找节约能源的办法了，这对于燃油效率的提高无疑是个最有效的推动；而征收燃油税会增加额外的管理费用，IMO的关注点应放在技术方法与实际运营手段中的节能。
会议主席最终决定，由于在两方观点间存在无法逾越的鸿沟，本次会议对燃油税征收不作决议，将提交MEPC第58次会议进一步讨论。
4、最佳实践方案以及其他可能的减排方法
MEPC第57次会议批准了温室气体排放工作组编写的控制CO2排放的短期及长期措施计划，其中短期排放的控制措施包括：改善比油耗；岸基能源供应；使用风能；冷剂气体漏泄率的严格限定;船舶航速的降低；船队管理等。本次会议讨论了与以上6条短期排放的控制措施相关的最佳实践方案，但没有形成最终决议，最佳实践方案问题将提交给MEPC第58次会议进一步讨论。
5、向MEPC第58次会议提交书面报告
向MEPC第58次会议提交的书面报告初稿由大会秘书处在
三、在海事温室气体减排方面我方面临的形势
由于《京都议定书》第二条第2款规定附件一所列缔约方应通过国际海事组织做出努力谋求限制或减少航海船用燃料所产生的温室气体的排放，国际海事组织也一直在努力推进船舶温室气体减排工作。2008年3月底召开的MEPC第57次会议也原则上确定了IMO未来船舶温室气体减排的法规框架，如对于新造船，要推行强制性的新船二氧化碳设计指数；对于现有船舶，在《船舶CO2排放指数自愿试用临时导则》下先试用收集数据，进而强制性应用于所有船舶，并根据试用数据制订全球效率基线；对所有船舶征收全球船用燃油税或推行排放交易机制和/或清洁发展机制。
对于船舶温室气体排放，欧盟等西方发达国家的共识为：船舶温室气体排放是全球性的，区域性减排没有任何实际意义与效果，只有采取全球范围的目标减排，并辅之以市场机制（排放交易），才能实现真正意义上的减排。但由于在减排责任问题上发展中国家坚持公约与议定书的原则，现在西方国家推行两部走的策略，将技术与市场分离开来，先在技术措施上达成一致，如为新船推行强制性二氧化碳设计指数就是一种将技术型设计要求和市场措施分离开来的温室气体减排手段。对于现有船只，推行营运指数可反映每艘船舶在实际操作条件下的能源效率；如果船舶的二氧化碳设计指数低，则说明该船舶的能耗效率低，这是先天性不足，如果营运指数低，这是后天性不足，即使设计指数再好，因管理不善造成的温室气体排放增量会更大。因此，下一步，西方国家将会引入市场机制，引导船舶节能减排的实施。
目前，欧盟正在全力推动IMO船舶温室气体减排的进程，其中在一些技术性的方法学问题上的进程我们是很难阻挡的，只能尽量迟滞船舶温室气体减排进程，采取以时间换空间的方法争取谈判空间。外交部在船舶温室气体减排方面确定的16字方针是 “坚持原则，积极参与，主动引导，尽量迟滞”，我方尽量联合印度、沙特、巴西和南非等发展中国家，坚持公约原则，反对建立适用于所有国家的强制减排机制，坚持IMO的有关减排安排对其他谈判不构成先例的原则，防止发达国家从国际航海业方面打开气候变化国际谈判的缺口。
